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不要误解小区配套园治理,讨论政策不能只盯着五环内人群的需求
时间:2019-02-14 15:26:18 腾讯教育

为解决入园难、入园贵问题,教育部2019年新春首场发布会聚焦学前教育问题,会上,教育部相关负责人介绍《办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》的具体实施情况,重申小区配套幼儿园不得办成营利性幼儿园,必须办成公办园或者办成普惠性幼儿园。

城镇小区配套幼儿园治理工作启动之后,一些自媒体歪曲政策,传播“私立幼儿园是否退出历史舞台”的谣言,引发社会公众的担忧;一些家长则担忧,小区配套幼儿园办成普惠性幼儿园之后,虽然价格低了,但是质量可能会下滑;一些行业观察者则担心,由公办力量主导幼儿园市场,会不会走向政策初衷的反面,加剧入园难、入园贵问题?对这几个问题,笔者将一一拆解。

一、小区配套园办成普惠园不等于私立园要退出历史舞台

首先,启动城镇小区配套园治理工作,既是落实政策要求,也是回应学前教育供给不足现实难题的要求。

《城乡规划法》《城市居住区规划设计标准》等对小区配套幼儿园建设有强制要求。目的就是为了让孩子可以在家门口上好幼儿园。

但现实是,由于复杂的利益关系,各地小区配套幼儿园普遍存在没有规划、规划不落实、应建未建、应交未交、挪作他用等突出问题,或者没有建设到位,或者虽然建好了配套园,但是没有建成公办园或者普惠性幼儿园。

小区配套幼儿园具有天然的地域垄断性,上述情况造成了学前教育资源的严重流失,也是导致城镇“入公办园难”“入普惠性民办园难”“就近入园难”的主因。

《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》提出了“到2020年,全国学前三年毛入园率达到85%,普惠性幼儿园覆盖率(公办园和普惠性民办园在园幼儿占比)达到80%”的政策目标。公办幼儿园的空间有限,所以,落实规划,将小区配套幼儿园建成公办园或者普惠性幼儿园便成为了实现上述目标的重要途径。

入园难、入园贵是民众的教育痛点,尤其是在新生人口下降,出生率低迷的当下,解决好学前教育问题,解除民众生育的后顾之忧,方能更好鼓励民众提高生育意愿。

此次启动小区配套幼儿园专项治理行动,其实并不是新提法、新要求。去年11月公布的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》,明确提出规范小区配套幼儿园建设使用,并列出了时间表,要求对小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等情况进行专项治理,并2019年年底前整改到位。当时也明确提出,小区配套幼儿园必须办成公办园或委托办成普惠性民办园,不得办成营利性幼儿园。

“私立幼儿园是否退出历史舞台”的谣言之所以有传播市场,与民众不了解私立幼儿园、营利性幼儿园、普惠性幼儿园等概念有很大的关系。

私立幼儿园又叫民办幼儿园,是一个与公办幼儿园相对的概念,区分主要是看由政府出资举办,还是由社会力量出资举办。

营利和盈利的区别,又难倒了一大片人。盈利,也就是赚钱,相对于亏损而言,指的是幼儿园的经营结果。如果管理有方,则大概率将赚到钱,实现盈利,如果管理出了问题,即便是营利性幼儿园,也难以实现盈利。

2017年9月施行的修订版《民办教育促进法》规定,所有民办园要进行营利性或非营利性的自主选择。

选择成为非营利性民办学校的话,举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学,用一个形象的说法就是 “生不分红,死不分财”。

非营利性幼儿园可以是盈利的,只不过办学结余只能用来办学,不能归举办者所有。民办幼儿园选择成为非营利性,可以与公办学校享有同等待遇,获得国家在政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税费减免等方面的扶持。

小区配套园不能建成营利性幼儿园,必须办成公办园或者普惠性幼儿园,但是非小区配套园仍然可以选择办成营利性幼儿园。而即便是办成非营利性幼儿园,只要出资人并非政府,那么从出资人的层面看,仍然是民办/私立幼儿园。

现在对小区配套园区办成普惠性幼儿园,就是要通过加强政府对学前教育的投入,加大对民办非营利性幼儿园的扶持力度,降低民办园幼儿园价格过高,解决就近入园难、入园贵问题。

有人担心,办成非营利的普惠幼儿园就是将出资人的“资产充公”。其实,举办者在选择成为非营利性幼儿园时就意味着将个人出资的土地、校舍和其他资产变成民办学校的资产。举办人的出资就已经不再是举办者个人的资产,而是属于学校的资产。举办者其行为属于“捐资办学”,既不是投资,不能获得收益。

二、办成普惠性幼儿园,办学质量会不会下降?

小区配套幼儿园办成普惠性幼儿园之后,学费将大幅降低。家长担忧,一线城市的高端园,如果办成普惠性幼儿园,会从班额、环境、附加服务等方面压缩成本,各项投入将会减少,从此导致办学质量下降。家长愿意花更多的钱,让孩子上更好的幼儿园。这种需求能否得到满足?

首先,必须办成非营利性、普惠幼儿园的只是小区配套幼儿园,非小区配套幼儿园可以选择办成营利性幼儿园。对于有经济实力,有更高需求的家长来说,可以选择非小区配套的营利性幼儿园。对小区配套园的治理不会影响到这些营利性幼儿园,除非其属于应该办成普惠性幼儿园而没有办成普惠性幼儿园的小区配套园。

二八定律来看,有财力选择高端幼儿园的只是小部分,而80%的家长则受入园贵问题所困,希望有更多的普惠性幼儿园,把幼儿园的学费降下来,把总体育儿成本降下来。小区配套幼儿园治理,目的在于解决让老百姓幼有所育,解决大部分中等以及中低收入家庭的孩子有园可上的问题。

从另外一个角度来看,办成普惠性幼儿园之后,办学质量就一定会下降吗?就一定会比高收费的高端园差吗?答案是不一定。民办幼儿园办成非营利性幼儿园之后,可以获得政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税费减免等方面的扶持,即使大幅降低了收费,却不必降低投入,仍然可以高质量办园。

更何况,一些高端幼儿园,高在价格,并不高在质量。一线城市中一些小区配套幼儿园收费高达每人每月6000至8000元,但却用低薪聘请教师,或者没有足额配备教师,保教质量无法保证,红黄蓝虐童事件便是例证。

从这个层面来讲,小区配套幼儿园办成非营利的普惠性幼儿园,也是为了遏制资本从办园活动中过度逐利。

日前针对幼儿园存在发展水平不均衡的问题,普惠性资源不足,北京公布了《北京市市级财政支持学前教育事业发展补助资金管理使用实施细则(修订)》,将对普惠园的补助统一每月为1000元,用于弥补办园成本支出。为了提高普惠性幼儿园教师工资待遇。

《细则》还要求普惠性幼儿园用于人员经费支出比例占保教费收费收入和财政生均定额补助收入之和的比例原则上不低于70%。而且,一旦普惠园发生安全事故、教学质量下滑等问题,补助将减少或停止发放。这些举措的实施,都在于保障普惠园的质量。

当然,这都建立在政府投入的基础之上。各地发展情况不一,必须因地制宜因时制宜的原则进行改革。

此外,单纯从经营的角度来讲,办成普惠园也不一定意味着办园者会亏损,必须缩减支出,降低质量。有投资人认为,未必经营普惠园就一定会丧失利润空间,假设高端园能招10个人,普惠园能招100个人;高端降维成普惠,单纯从客流量+客单价的角度出发,未必会亏——这是一个盈亏平衡点的问题。

三、承担学前教育发展主体责任,政府责无旁贷

普惠性幼儿园,既包括公办幼儿园,也包括企事业单位举办的公办性质的幼儿园,以及提供普惠性服务的民办幼儿园,其最大突出的特点就是实行政府定价或者接受政府指导价,是普通老百姓能够承担得起的幼儿园。

近年来,在扩大学前教育供给,满足人民群众的学前教育需求上,民办幼儿园发挥了重要作用。数据统计,2017年,民办园数量占幼儿园总数的比例已接近63%,民办园在园幼儿达到2437.66万人也超过了在园幼儿总人数的一半。

但是,民办园中,普惠性民办园只有43%左右,造成了入园难、入园贵的问题。致公党贵阳市委的一项调研显示,截至2017年底,学前三年毛入园率91.5%,普惠率55.95%。

市场需求旺盛,而政府投入不足,民办资本纷纷涌入,但同时,资本天然是逐利的,在缺乏有效监管的情况下,学前教育很容易被资本绑架,损害教育的公平性和公正性。

学前教育本应是由政府提供的基本公共服务,之所以出现学前教育资源紧张,入园难、入园贵问题,根源在于政府对学前教育关注不够、投入不足,片面认为政府对学前教育的责任是次要的。

虽然目前学前教育财政投入逐年增加,但是历史欠账太多,学前经费依然缺口巨大。政府要承担发展学前教育的主体责任,尤其是发挥兜底功能,让低收入家庭的孩子有园可上。这是学前教育发展最紧迫的现实任务。

以德国为例,德国政府2013年在学前教育领域的预算投入为195亿欧元,约占当年德国国内生产总值的0.75%。与经合组织国家0.6%的平均水平相比略高。而且,德国幼儿园大多由教会以及各种社会福利机构所承担,同样很少是以盈利为目的的企业机构。

据中国社会科学院估算,2011年中国财政性学前教育经费占GDP的比重为0.09%。2012年至今,教育财政性经费连续6年超过4%,2016年,我国教育财政性经费投入首次突破三万亿,其中学前教育经费投入保持高速增长,连续多年显著高于其他教育阶段,但是学前教育经费占教育经费投入比重仍然偏低。经过几年的高速增长,2017年,学前教育经费支出占比7.6%,投入3255亿元,而义务教育占比为45.5%,其次是高等教育,占比26.1%。

实现普惠性幼儿园达到80%的覆盖率,支持小区配套幼儿园建成普惠性幼儿园是重要抓手,意味着政府责任的回归。政府必须进一步完善普惠性民办园认定标准、补助标准和扶持政策,加大学前教育经费投入力度,加大对民办普惠性幼儿园的扶持力度,真正履行好政府的主体责任。

在教育经费投入总数有限的情况下,缩小学前教育生均支出,学前教育占教育经费比重以及学前教育投入占GDP比重与发达国家的差距,迅速把学前教育经费投入水平提高到发达国家的水平是不现实的,但是政府承担学前教育发展主体责任的方向毫无疑问是正确的。接下来的关键是,如何落实政策,如何优化管理,确保政策实施结果不偏离最初的目标,不违背良好的愿望。

评价一项公共政策,不能只把目光放在五环内。掌握话语权的人不能看到一小部分人对学前教育的个性化、多样化需求,却无视占比80%的大多数民众保基本的需求。个性化、多样化的需求,可以由市场去解决,大部分民众的基本需求,政府责无旁贷。

特约作者:李一陵,光明日报、中国青年报、澎湃新闻等媒体特约评论员

编辑:增新

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